本文將憲法中的程序性條款分為彈性程序條款和羈束程序條款兩大類，具體包括總則性的“程序正義”條款，國家機構及其負責人的產生程序，權力運行程序，憲法監督程序，憲法修改程序。憲法中的程序性條款規定是憲法精神以及權利實現的保障。我國1982年憲法在賦予公民實體權利方面較過去有巨大的進步，但程序性條款數量過少，規定粗疏，存在著較大的缺陷，直接影響到憲法的實施。在以后修憲時應當補充、細化憲法的程序性條款，增設“程序正義”條款，增加有關政黨參與國家權力的程序規定，設立憲法監督程序。
憲法程序性條款
憲法是實體法、程序法抑或是程序實體合一法？似乎很少有人提及此問題，或者它根本就不成為問題，因為普遍的觀念認為：憲法無疑是賦予權利或者科以義務的法律，它代表國家（人民）的意志告訴人們可以做什么，應該做什么或不應該做什么。它顯然是實體的。然而法理上的分析充分說明：沒有一個程序保障的法律必將會因其缺乏可操作性而成為具文。正如馬克思曾經指出的：程序是法律的生命形式，是法律內在生命的表現[1]。程序為法律的實施提供了一個內在的保障。國外憲政的歷史與我國憲政的實踐同樣能夠說明這一點。我們翻開歷史上最早的成文憲法——美國的憲法即可看到，它不厭其煩地規定了議會、總統的選舉程序、權力的運行與制約程序、憲法修改的程序等。尤其是有關選舉的程序，在憲法第一、二條，憲法修正案第十二、十四、二十三條均有規定，且筆墨頗多[2]。日本的憲法中也存在不少與程序正義直接或間接相關的條文。除了純粹是關于訴訟程序的條文之外，第31條、32條、76條、78條、82條都包含著程序正義的內容[3]。這也說明了西方社會所奉行的“民主主義的政治正是以程序的正義為基礎”的信條[4]。憲法與憲政的理念對于我國來說純屬“舶來品”，理論與實踐都異常薄弱，因此，有關程序正義思想很難在我國的憲法中得到充分體現。程序性條款的規定在憲法中所占篇幅很少，這無疑使我國憲法的實施失卻了一個充分的內在保障，構成“先天缺陷”。正如季衛東先生所言：“對于憲法精神以及權利的實現和保障來說，程序問題確系致命的所在。”[5]本文擬從總體上對憲法規定中的程序性條款作一概括分析，而不具體分析某一程序規定，其目的在于希冀今后的憲法修改能有意識地注意到這一問題。
憲法中的程序性條款按不同的標準可以作出不同的分類。如按功能標準，可分為平衡國家權力、防止其互相僭越的程序條款；保護公民權利、防止其受不正當侵犯的程序條款；保障憲法實施、扼制違憲現象的程序條款等等。鑒于本文的任務，筆者將憲法中的程序條款分為如下兩類：
（一）彈性程序條款。彈性程序條款是指含義不甚明確、可根據形勢和政策作擴大和限制解釋的程序性條款。該條款的自身規定不產生直接的法律效果，只有將其運用于具體的個案之中才能明確其內含的權利義務關系。此類程序性條款最著名的莫過于美國憲法修正案第五十四條確定的“正當法律程序”條款和英國普通法上的“自然公正”原則。它們均沒有十分確切的含義，其具體的運用依賴于法官的審判技巧。這種憲法上的程序性條款的特點是，原則性強，涵蓋面廣，對社會政治生活的變遷具有很強的適應性。美國最高法院在其審判歷史上曾數次運用“正當法律程序”原則，根據當時的政策與形勢作出了有時甚至是完全相反的個案判決，體現了此類條款的靈活性。顯然，彈性程序條款的運用主要是依靠了憲法解釋的技巧。
（二）羈束程序條款。羈束程序條款是指憲法中規定的程序條款必須被不折不扣地執行，并且此類條款的實施將直接導致權利義務的確立或是權力的有效實現。如憲法關于“罷免”、“撤銷”的程序規定，一旦有可罷免或可撤銷的法律事實出現，憲法規定的罷免或撤銷程序必須完全地適用之，任何組織或個人均無權增刪、變更此類程序的適用。作為“立國之本”的憲法，其羈束程序條款的規定對保障其實施有著極為重要的意義。尤其是在國家機構之間的權力運作與制約過程中，應當有明確的科學的羈束程序條款。否則，權力分工模糊導致的權力僭越和權力“真空地帶”將在所難免。
以上兩種憲法程序性條款的劃分是理論上的分類。必須說明的是，無論是彈性條款還是羈束條款，都具有強制的直接適用效力，至于其“彈性”或“羈束”，乃是指其適用的效果是否具有直接確定的后果，而不是指其是否適用上。實際上，我們在憲法條文中并看不到“羈束”或“彈性”的字眼。以上述理論分類為基礎，從微觀的角度考察，我們再來歸納一下憲法條文中的程序性條款的規定，不難發現有如下幾類：
（一）總則性的“程序正義”條款。這是一個彈性條款，其目的是保障憲法規定的公民權利的有效實施，如美國的“正當法律程序”原則、英國的“自然公正”原則。這兩個原則所包含的告知權（notice）以及陳述并得到傾聽（hearing）的權利構成了英美國家中人權保障的根本原則。英美國家的偉大法官們常常能夠援引該條款就保護公民權的問題作出判決，并依靠其判例規則所產生的約束力，構成了保護公民權的嚴密體系。美國憲法在其最初的條文中并沒有“正當法律程序”的規定，是后來通過兩個修正案才補充進去的。我們今天可以看到，如果美國憲法中缺少了這一條款，那些法官們必然會感覺到他們失去了一個極其重要的武器以維護公民的權利。實際上，“正當法律程序”原則已經不限于針對公民權利，而且同樣約束國家的立法、行政與司法機構[6]，因此，它已成為美國憲法的一條根本原則。實際上，它也是現代西方立憲主義的核心之一。其他國家的憲法中也有關于“程序正義”的條款的約略規定，如日本國憲法（1947年5月3日施行）第31條規定：“非依法律所規定的程序，不得剝奪任何人的生命或自由，或科以其他刑罰。”[7]
（二）國家機構及其負責人的產生程序。這是羈束程序條款。規定一個國家的各個主要機構的設置，乃是一國憲法的主要任務之一，因為它直接關系到整個國家的政治體制設置以及誰將真正操縱著國家的權力。國家機構及其負責人的設置程序一般都在憲法中得到明確、具體的規定。美國憲法在其最初的七個條文中，其大部分的實體內容即為三個國家機構（立法、行政、司法）如何設置的問題。我國現行憲法第三條規定了七類國家機構的產生辦法，從而形成了以人民代表大會為核心的國家機構體系。從微觀的角度來看，國家機構的設置程序包括兩個方面，即“一橫一縱”。“一橫”指國家一級機關（中央機關）的產生程序，在實行三權分立的國家即指議會、總統、最高法院的產生程序。“一縱”是指各類機關其內部的上下系統的形成程序。我國的國家機構的產生程序與其他國家略有區別，即實行雙重領導程序，同級政府、法院、檢察院（“一府兩院”）分別由同級人大產生，同時又受上級相應機構的領導或監督，在中央與地方的關系上比較特別。
（三）權力的運行程序（權力制約程序）。它是國家機構在行使職權的動態過程中體現出來的。在整個憲法有關程序性條款的規定中，這是一個最龐大、復雜，因而也最需要講究科學配置的程序體系。此類程序細分起來主要有：立法程序（包括何種事項需要立法，法律議案的提出，法律草案的審議、表決、通過和分布等）、行政程序（包括行政機關內部的工作程序以及行政行為針對相對人的外部程序）[8]、司法程序（包括案件的管轄權分配，各機關之間的合作與協助，案件的主管，案件的審理方式等）、權力沖突的解決程序（包括立法、行政、司法機關各自內部上下級之間的權力沖突以及它們相互之間的權力沖突）。其他還有議員（人大代表）的質詢程序，議會的特別調查程序、法官的彈劾程序等，種類繁多。此類程序的規定既反映了國家機構各個具體職能部門之間的權力分工，也反映了權力之間的相互監督與制約程序。因此，科學地設計這一“權力流程”，成為憲法制定者的一個重要任務，它直接關系到已經設立的國家機構能否展開高效、高質量的職能工作。當然，憲法作為“母法”，沒有必要對所有這些程序都作面面俱到的規定，而只是規定一些與政治體制密切相關（尤其是國家一級機關之間的權力分配）或是對各機構職能落實有重大影響的，另外一些不宜在其他法律中規定的程序也可寫在憲法中，如法官彈劾程序。但是，追求國家機構之間權力分配的日益細致化、明確化已成為憲法規定的趨勢之一。
（四）憲法監督程序。此處的憲法監督程序是指為憲法的實施提供的一種外在保障的程序，即違憲審查程序，而不包括憲法內部確立的權力的制約與監督程序。憲法內部所確立的權力制約與監督程序（如國務院撤銷各部委不適當的命令、指示和規章）只不過為憲法的外在監督提供了一種邏輯依據（法律上的理由），而不是憲法監督程序本身。憲法監督程序涉及到監督主體、監督對象（哪些組織或個人所為的哪些行為）、監督的步驟、監督的方式與后果等。把憲法監督程序條款寫進憲法之中實際上具有雙重意義，它既為憲法保障提供了一種外在程序，又使這種程序能夠因憲法自身的剛性效力而得到保護，因而是外在保障與內在保障的統一。世界上許多國家的憲法都列有憲法保障條款，如意大利共和國憲法第六條“憲法保障”一節，詳細規定了憲法法院的產生程序及其活動規則，法蘭西共和國憲法第七章關于憲法委員會的規定等。我國憲法第62、67條將監督憲法實施的權力賦予全國人大及其常委會，明確了憲法監督的主體，但是，對于憲法監督的程序卻只字未提，因而有關憲法監督的規定難以落實。當前，憲法學界正在對違憲審查的一些制度性問題進行熱烈的探討[9]，等將來確定具體方案后，宜將其寫進憲法之中。另外，憲法監督必然會涉及到憲法解釋問題，因而對于憲法解釋的程序，如憲法解釋問題的提起、受理、決定及其適用效力等，也應當有所規定。
（五）憲法修改程序。世界上實行成文憲法的國家大都將嚴格的修憲程序寫進憲法，其目的是為了保障業已生效的憲法能夠真正得到實施，使憲法不至于淪為少數人物或黨派的單獨意志的附庸而被隨意更改。在有些國家，憲法甚至規定某些條款不能被修改，如法國憲法第89條規定：“共和體制不得成為修改的對象。”意大利憲法第139條也有類似規定。我國1954年憲法第29條規定了修憲的多數通過原則。1975年憲法未規定修憲程序，顯屬不妥。1982年憲法重新規定了修憲程序，明確了修憲的提議權主體，但對具體程序未有涉及。