[摘要]農民問題的本質是農民的權利。保障農民權利需從根本制度建設和法律建設入手，農民的土地權、農村合作經濟發展、村民民主自治制度、農民轉化為市民等“三農”問題中都貫穿了一個核心問題，即如何以民主法制體系構建保障農民的權利。只有在農民的公民權、民主權、土地占有權、勞動所有權、生產資料所有權等權利得到保障的法律制度體系中農民問題才能得以根本解決。

　　[關鍵詞]農民權利；社會主義民主法制；土地權利關系；合作制；村民民主自治
　　
　　農民問題的核心，是農民的權利。確立并保證農民作為社會主義中國的公民權利，是解決農民問題的關鍵。明確這一點，并著手進行切實的改革，那么，農業的工業化、農村的城市化也就有了前提，就能在社會主義指導下，隨著農民素質技能的提高，健康、有序、和諧地展開。
　　
　　一、改革和完善中國土地權利關系，確立農民對土地的占有權
　　
　　對中國土地制度及其權利關系的認識和規定，一直是比較模糊的，其關鍵在于未能認知土地占有權這個范疇。由此導致將中國的土地分為國家所有制和集體所有制兩部分，城市土地及礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源（由法律規定屬于集體所有的除外），“都屬于國家所有，即全民所有”；農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，“屬于集體所有”，宅基地、自留地、自留山“也屬于集體所有”。國有土地的使用權可以承包給“單位或者個人”經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產；農民集體所有土地的使用權，可以由本集體成員及以外單位或個人承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。此外，國家所有的土地可以將使用權有償或無償地用于建設用地，農民集體所有土地的使用權經政府批準，可以有償（土地補償費、安置補助費、附著物和青苗補助費）被政府征用，除國家機關和軍事用地、城市基礎設施和公益事業用地、國家重點扶持的基礎設施用地、法律行政法規規定的其他用地外，其他用地均要有償取得已被國家征用了的農民集體所有土地的使用權。
　　這樣的土地權利關系，存在如下問題：一、只有土地所有權和使用權兩層權利；二、“國家所有”與“全民所有”的差異及其權利主體不明確；三、“集體所有”土地實際的所有權并不歸農民集體，而是由國家掌控；四、沒有了集體經濟的土地集體所有制是不利于農村經濟發展的；五、農民承包集體所有土地的使用權不利于其個體生產經營，更不利于農業的工業化；六、國家補償征用農民集體土地再由政府有償轉讓土地使用權的差價懸殊，而且容易滋生腐敗。
　　為此，必須在從理論上重新界定中國的土地權利關系的前提下，對之進行改革，以明確農民對土地的權利和其他經濟權利，與其公民權和民主權相結合，成為農民參與商品經濟，改變生產方式和生活方式的依據。
　　作為實行社會主義制度的中國，其全部土地所有權既不能屬于作為公共權利行使機構的國家，也不能只屬于農民個人或其集體，而是屬于全體公民個人。土地并非人為產物，因此，不屬于某些人或團體。之所以土地的所有權歸某些私人或國家，不在土地的自然屬性，而在其社會屬性，在于掌控暴力、財富者利用自己的勢力對土地的強行控制。擁有土地所有權的奴隸主、封建領主和以皇帝名義的國家，以及資本化的土地所有權和土地所有權的資本化，都是如此。社會主義與以前各階級社會的本質區別，就在于將土地和主要生產資料的所有權從資本家和集權專制國家那里奪過來，交還全體公民。在社會主義制度下，全體公民都平等地擁有他所生存的國土上的全部土地所有權的一部分，就像對國有企業生產資料的所有權一樣。這種所有權是針對全部土地的，也是不可分割的，它只能通過對從所有權派生占有權，并控制行使占有權的機構來體現。中國現行法律將土地分為“國家所有”和“集體所有”兩部分，前者為城市土地和灘涂、荒地、森林等，后者為農村和城市郊區的土地。并規定國家所有即“全民所有”，為什么只有城市的土地和非農用地的灘涂等才是“全民所有”（即農民也有其所有權），而農村土地只能由特定村的村民“集體所有”？為什么只許農民擁有城市土地的所有權，而不許市民擁有農村土地的所有權？進一步說，為什么此村農只能擁有此村土地的所有權，而不能擁有彼村土地的所有權？
　　按照社會主義原則，自然形成的土地應屬于地球上全體人類，在國家存在的情況下，一國領土范圍內的土地，屬于該國全體公民所有。但這個所有權并不是將土地平均切分給每個公民，而是在保持并保證每個公民的所有權的基礎上，將其占有的權能集合起來，匯總于公共權力行使機構，由公共權利機構將占有權分配給企業和農民個人，再由擁有占有權的企業和個人行使其使用權。具體說，應通過改革，形成由四層權利構成的土地制度。
　　其一，中國的土地所有權歸全國公民個人平等擁有。這是中國的社會主義制度所決定的，社會主義公有制的權利基礎是所有權，而所有權的主體是公民或勞動者個人，而非作為公共權利行使機構的國家。不論勞動力，還是生產資料，以及土地，其所有權的主體都是個體的公民或勞動者，這也就是馬克思所說的“個人所有制”。土地所有權，包括占有、使用、處置、收益等各權能，其中，占有（含使用）的權能可以由所有權派生為相對獨立的權利，而為了控制和收回占有權及其再派生的使用權，所有權主體必須牢牢掌控處置的權能，并堅持和要求收益的權能。至于全體公民和勞動者對土地的所有權，并不是采取將全國土地按人口平均分配的方式體現，而是作為每個公民的一份權利，通過選舉和掌控行使由個人土地所有權派生并集合的公共占有權的機構，并以立法權、監督權等制約土地公共占有權的分配及其管理、收益，得以實現。至于土地的處置權能，必須由所有權主體以民主法制予以控制，而土地收益權，則可以依照所有權主體的意志，根據經濟發展的程度，采取用于公共福利或“分紅”等方式實現。
　　其二，全體公民個人的土地所有權中的占有權能派生并集合為公共占有權，并由民主選舉的公共權利機構行使。這個公共占有權要由全體公民（包括農民和市民）選舉的立法機構立法成立的行使機構，即國有資產[1]和資源占有委員會來行使。國有資產和資源占有委員會的負責人，也要由全體公民或人民代表大會選舉產生。土地的公共占有權，是社會主義公有制的土地權利關系中的關鍵環節，明確并規定土地的公共占有權，又是解決中國農民問題的必要環節。需要說明的是，行使土地公共占有權的國有資產和資源委員會與行使行政權的政府是有區別，并且是沒有隸屬關系的。對于土地，政府應負責行政方面的管理職責，如行政性的土地使用規劃、稅收等等，但不行使土地的公共占有權。
　　其三，國有資產和資源委員會將土地的公共占有權分配給國有企業或公共單位，以及從事農業生產的農民個人。這種分配包括無償和有償兩部分。無償部分，是指分配給公共權利機關、軍隊、事業單位的用地，因其不從事經營，而且是為公共利益服務的，因而其使用權是無償的。有償部分，是指分配給國有企業和農民的生產經營用地，其有償，是指按分得的土地面積和質量繳納土地占有費，由國有資產和資源占有委員會收取。至于私有企業和外資企業，因其所有權不屬全體公民，故不能占有土地，只能從國有資產和資源占有委員會租得土地使用權。而農民個人之所以可以分配土地占有權，則由于歷史原因及其生產特點所致，特別是土地改革時分配給農民實際的土地占有權。農民的農業合作社與其所辦工商合作企業用地，是從其個人占有權中派生的使用權，也不由國有資產和資源委員會另外再分配土地占有權。國有資產和資源占有委員會分配農民土地占有權，是土地占有權的再分配，是第二層占有權，因此要由第一層占有權統屬。其分配的原則，是在一個時點，按村（特殊情況也可以按鄉）的范圍，根據土地面積與質量，平均分配給該村（特殊情況的鄉）全體村民。以后再以每10年或15年為一期，對因人口變動（生、婚、死、遷）造成的變化進行個別調整。農民的土地占有權對于農民來說，是終身制，其死亡后應交回國有資產和資源占有委員會。而當某農民從各種渠道轉業并定居于城市，其土地占有權也要交回國有資產和資源占有委員會。
　　其四，農民分得的土地占有權包含使用權，農民可根據自己的意愿與需要、能力，進行個體生產經營，也可以將土地使用權從占有權中派生并集合，與勞動力所有權派生的占有權相結合，組成合作制經濟實體，從事農業或工商業（不脫離本地）生產經營。私有企業或外資企業，不能從國有資產和資源占有委員會分配土地占有權，其用地的使用權，在城市，可向國有資產和資源占有委員會申請，由該委員會按規劃并收取費用調撥租用；在農村，需先向國有資產和資源占有委員會申請，由該委員會按規劃協調擁有土地占有權的農民，再由企業與農民協商租用土地使用權的位置、面積、時間、租金和其他條件，簽訂合同，報國有資產和資源占有委員會批準，并在政府行政管理部門登記。對于所租土地面積較大，非一個農民所占有土地能滿足的，應與多人分別簽訂合同和辦理相關手續。
　　
　　二、組建合作制——農民以勞動力所有權、土地占有權和生產資料所有權為依據的“自由聯合體”
　　
　　農民合作制經濟實體是一個嚴格系統的權利體系，其成立與發展的根本，就在于以從法律上明確規定農民的公民權和民主權，改革土地制度并規定的農民對土地的占有權及其勞動力所有權、生產資料所有權為基礎，派生、集合農民的勞動力占有權、土地使用權、生產資料占有權，形成公共權利和相應的權利關系。
　　其一，農民個人的勞動力所有權及其占有權能派生并集合的公共占有權。
　　農民個人的勞動力所有權，是其公民權的體現。解散人民公社以后，農民個人的勞動力所有權實際上已經屬于農民自己，但在法律上并沒有明確規定，因此也不能得到應有的保證。農民的合作經濟實體的建立與發展，根本在于勞動力的集合與協作，為此，其主要權利是勞動力所有權而非土地占有權和生產資料的所有權，這是勞動者為主體的社會主義公有制的基本點，也是建立和發展合作制經濟實體的主要依據。從法律上明確農民個人的勞動力所有權，既為農民的合作制經濟實體確立權利基礎，也為以各種方式出賣勞動力使用權的農民提供法權保證。
　　在規定農民個人勞動力所有權時，要明確其占有、使用、處置、收益等權能，并規定在農民非個體生產經營條件下其占有（含使用）權能派生并聯合為公共占有權，進而共同支配其使用權的權利關系，以及農民個人單獨出賣其勞動力使用權的權利關系。前者針對農民聯合為合作制經濟實體和農民工成立工會共同與企業簽定出賣勞動力使用權合同，后者針對農民工單獨與企業發生雇傭關系。
　　農民的合作制經濟實體，首要的公共權利，就是參加合作制經濟實體的農民將其勞動力所有權派生的占有權聯合起來，構成公共的勞動力占有權。公共的勞動力占有權是勞動力所有權的占有權能的相對獨立體現，它是由各個單獨的勞動力所有權決定并派生的，作為勞動力所有權主體的農民自愿將其占有權能聯合起來構成公共占有權，因此也會隨其意愿而退出這種聯合。也就是說，農民在將其勞動力所有權的占有（含使用）權能派生并聯合起來的同時，依然保持著勞動力的處置權能和收益權能。勞動力的處置權能只是針對占有權能和使用權能的，不像生產資料或生活資料的所有權中處置權能不僅針對占有權能和使用權能，還包括對某物的所有權本身，勞動力的處置權能不包括對勞動力所有權的處置，勞動力所有權只屬于勞動者本人，不可以用任何方式轉讓和出賣。勞動力的收益權能是針對其使用權能的，但在合作制經濟實體中又要經過占有權能才能實現。
　　其二，農民對土地的占有權派生的使用權聯合為公共的使用權。
　　土地是農民組建從事農業的合作制經濟實體基本的特殊生產資料，在改革中國土地制度之后，農民從國有資產和資源占有委員會分得一小塊歸其占有的土地，這塊土地的占有權只是屬于農民個人的，不能因為其參加合作制經濟實體就屬于該實體。農民對土地的占有權并不因其加入合作制經濟實體而消失，他們所加入合作制經濟實體的，只是土地占有權能所包含的使用權能，使用權能由占有權能中派生出來并聯合為公共使用權。土地的公共使用權由合作制經濟實體統一行使，用于農業或本實體經營的其他產業。擁有土地占有權的農民如果要退出所參加的合作制經濟實體，可以收回其投入的土地使用權。因死亡或轉入城市就業而上交其土地占有權者，合作制經濟實體也要退回其投入的土地使用權。
　　其三，農民對生產資料的所有權派生的占有權能聯合為公共占有權。
　　農村集體制的錯誤之一，就是將農民個人對生產資料的所有權收歸集體，從而使農民失去了對“集體所有”的生產資料的掌控和監督。合作制經濟實體以明確并保證農民對生產資料的個人所有權為前提，由作為生產資料所有權主體的農民自主決定將其占有（含使用）權能派生并聯合，構成公共的占有權。農民參加合作制經濟實體的生產資料占有權，可以用實物和貨幣兩種形式投入，但實物也要折合為貨幣，以貨幣統一計算投入量。至于剛組建合作制經濟實體時每個農民投入以貨幣計算的生產資料占有權的數額，應根據各地具體情況，經協商確定。可以采取參加者平均的方式，也可以有所差別，借用股票的形式加以確定。后一種方式在開始時有利于合作制經濟實體的生產經營，但參加者投入的差距不要過大，對于那些有大額生產資料或貨幣的參加者，可用借款方式集資。農民投入生產資料股份較多的部分，應視合作制經濟實體的發展，分期退還股本，以保持本合作制經濟實體在權利關系上的平等。
　　農民作為生產資料所有權主體，在將其占有權能派生并聯合為公共占有權之后，依然保持對這部分生產資料的處置和收益權能。處置權能的作用，主要體現在要退出該合作制經濟實體時，所有權主體可以將其原投入及其增殖部分以貨幣形式收回，以及對該合作經濟實體總體性投資或經營方面的掌控和監督上。收益權能則體現于該合作制經濟實體的總體收益的分配上，可因各實體的具體情況，采取按股分紅或用于公共性福利、社會保險等方式，而經濟實體的積累也應體現于生產資料所有權的收益權能上。
　　其四，合作制經濟實體集合了參加者的勞動力占有權、土地使用權、生產資料占有權，形成總體性的公共權利。
　　合作制經濟實體的優勢，就體現于此。中國農民所組建的合作制經濟實體規模雖然不可能很大，但其聯合起來的公共權利所占有和支配使用的勞動力、土地和生產資料的總量要遠大于個體農戶，因而也就可以逐步采用工業技術，購置工業化新農具進行協作生產，同時還可以因地制宜搞相應的工業、服務業企業。進而逐漸積累，擴大再生產和經營。